【有恒·第154译】助力中亚警务改革:欧安组织的局限性

日期:2022-11-30 作者: 点击:[


安凯欣编译

【文献来源】Cornelius Friesendorf, “Supporting Democratic Policing in Central Asia: Limitations of the OSCE”,Europe-Asia Studies, Vol.74, No.8, 2022, pp.1433-1458.

一、前言

21世纪初以来,欧洲安全与合作组织(下文简称欧安组织)一直从事与警务有关的活动。推行所谓的“警务民主化”(DemocraticPolicing)是欧安组织的一个重要目标。然而,欧安组织在支持成员国进行警务改革方面却面临着巨大的挑战。本文研究了两个问题:首先,作者聚焦于21世纪10年代吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦三国,探讨了欧安组织如何在中亚地区开展与警务有关的活动。其次,作者认为,“民主规范”是欧安组织的核心。欧安组织的执行机构却为何将其活动与上述被西方认为是“非民主国家”的国内议程紧密结合起来?通过讨论这两个研究问题——政策与实践之间的差距及其潜在的驱动因素,有助于更好地理解欧安组织。

二、中亚地区的警务工作

许多被推行的警务改革旨在建立或加强基于问责制、人权保护和回应公众诉求的警务工作。在苏联时期,中亚地区的警务工作具有以下特征:首先,执法部门拥有高度集中化和军事化的警察部队;其次,警务系统存在片面追求高破案率的现象,可能助长刑讯逼供的不良风气;最后,莫斯科更倾向于让斯拉夫人担任高级执法职务。随着中亚国家的建立,莫斯科不再能够对中亚政治精英的权力进行制约,警务系统滥用暴力和贪污腐败现象进一步恶化。与其他苏联空间的国家或地区类似,警务部门成为了维护个别精英统治的工具,而这种“掠夺性质性的警务活动”(Predatory Policing)则为警察提供了腐败的空间。作者认为,上述现象的根源在于中亚地区的资源匮乏和警察群体所面对的恶劣的工作条件。

许多学者采用“庇护主义”的概念来描述中亚警务的政治背景。“庇护政治”给警务改革带来了两个问题。首先,政府可能会抵制改变国家机构间权力分配的尝试。中亚国家倾向于由警察机关的上级部门和内政部对警务活动进行监督,这是一种来自政府内部的监督,而不是来自外部的监督。作者认为,这种内部监督存在天然的局限性。警察很少对他们的同事说三道四,而且这种监督方式存在政治干预的风险。因此,警务活动需要的外部监督可以由议会、法院和专门的监督机构(如监察员办公室)提供。然而,即使有这样的监督,庇护网络也会抵制这种企图削弱行政部门权力。公民也可以提供外部监督,但庇护网络已经跨越了国家机构,深入到私营企业、非政府组织、媒体和学术界,从而模糊了国家和社会之间的界限。

但这并不意味着中亚各国政府没有对警务改革秉持开放态度。政府担心警察的不当行为会破坏政府的合法性,尤其是对城市抗议者使用暴力手段,可能引发非正常政权更迭,如2010年发生在吉尔吉斯斯坦所谓“二次革命”和2014年在乌克兰发生的所谓“广场革命”。因此,中亚各国政府正在试图效仿西方依托正式机构进行警务治理的模式:建立议会委员会或监察机构、重组内政部门和警察机构、允许公民通过社交媒体监督街区治安状况。然而,中亚国家的政府促进或包容这种改革的程度是有限的。在中亚,政治精英担心这种来自外部的监督会削弱他们的权力。执政高层还试图确保改革不会过度削弱警察的自由裁量权,以换取警察群体对政权的忠诚。因此,在2010年代末,中亚地区的警务改革收效甚微。例如在吉尔吉斯斯坦,由总统主导的总统-议会二元体系中,其他监督机构无法填补议会监督不力所留下的空白。内政部拥有特殊的武器和战术单位以及特别行动单位来平息社会骚乱。在乌兹别克斯坦,议会监督显得更加谨慎。虽然国会议员有权向警方索取文件,但据部分观察者所言,乌兹别克斯坦的国会议员很少行使他们的监督权。议会如何行使其权力取决于总统和以总统为代表的行政机构。在米尔济约耶夫总统的领导下,乌兹别克斯坦的国民警卫队被赋予了各种职责,涵盖公共秩序和反恐领域。与吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦相比,塔吉克斯坦总统拉赫蒙收紧了对权力的控制,塔吉克斯坦议会所充当的作用更像是一个“橡皮图章”,而不是监督政府的有力机构。这些现象影响了国际行为体决定向中亚地区提供何种类型的援助以及中亚国家如何使用这些援助。

三、欧安组织在中亚地区开展的与警务改革有关的活动

作者认为,21世纪10年代欧安组织在中亚开展的与警察有关的活动并没有系统地解决中亚地区警务系统所存在问题,而是侧重于改革一些不具威胁性的项目,且更多涉及对中亚国家的技术执法援助。欧安组织的各种文件强调了该组织对推进中亚地区“警务民主化”的承诺。例如,在欧安组织致力于推进警务系统中的反腐败工作和对警察进行关于保护人权的相关培训。在中亚地区,欧安组织一直在努力将以上承诺转化为实践。

国际社会推行警务改革的一个主要目标是增强立法监督机构的能力;例如,通过培训议员来审查警察的法律框架和控制警察部门的预算。在奥通巴耶娃担任吉尔吉斯斯坦代总统时期,欧安组织对中亚地区实现“警务民主化”的支持达到了顶峰。然而,在阿坦巴耶夫总统执政期间,即2011-2017年期间,吉政府缺乏充足的改革意愿,内政部对改革的抵制削弱了透明度和问责制以及民众对警察的信任。在吉尔吉斯斯坦,改革的空间缩小了,而在乌兹别克斯坦,改革的空间却扩大了。米尔济约耶夫总统希望议会能够发挥更积极的作用,特别是在预算控制方面。然而,这些步骤是经过总统的精心管理。

国际行为体有时倾向于关注特定地区的人的安全(human security)问题。务实的欧安组织政策能够改善当地的安全状况,以保护弱势群体。从制度的角度来看,以人权为导向的项目使欧安组织能够管理其在中亚的不稳定地位:这些项目符合欧安组织的制度规定,而且它们对东道国来说是可以接受的(甚至是可取的),因为它们并不明显地传播西方自由主义的叙事。在吉尔吉斯斯坦,欧安组织从2010年到2015年开展了各种以保护人权为导向的活动。在乌兹别克斯坦,2005年安集延事件后,乌兹别克斯坦并没有彻底取缔欧安组织在乌境内的活动,而仅仅是将欧安组织在乌的存在降低至欧安组织乌兹别克斯坦项目协调员这一层级。即使在塔吉克斯坦,政府也在寻求合法性,因此欧安组织有时甚至能够与一些批评警务部门的塔吉克斯坦非政府组织合作。

21世纪10年代,欧安组织在中亚开展的许多与警察有关的活动都侧重于加强警察部队的技术执法能力。当民众无法使用非正式的自我保护措施时,更加高效的警务工作能够加强对第三方犯罪的打击和对民众的保护。欧安组织提供“培训和装备”方面的援助受到中亚各国政府的欢迎。上述分析表明,欧安组织更倾向于满足中亚国家政府的期望。特别是在21世纪10年代后期,没有证据表明欧安组织对系统推进中亚国家“警务民主化”提供支持。

四、欧安组织警察相关活动的体制机制

本节分析了导致上述政策与实践存在较大差距的两个机制:政府的微观管理和政策执行者对环境的适应。

协商一致是欧安组织的核心原则。与其说欧安组织是一个单一的国际行为体,不如说它是一个政策协调的政府间论坛,是成员国实现自身目的的工具。委托-代理理论(Principal–agentTheory)认为,政策执行者在实现自身利益最大化的同时,他们还必须取悦于为其指定任务并提供资金的委托人。因此,政策执行者要适应他们的制度环境。特别是当存在多个利益冲突的原则时。欧安组织在中亚的活动部分地验证了委托-代理理论的功利主义假设。当被问及在涉及人的安全风险的情况下继续向塔吉克斯坦提供执法援助时,欧安组织秘书处的一位官员说,各组织通常不愿意停止正在进行的活动。然而,执行者如何适应并不完全由功利性的成本效益分析决定,文化因素,包括执行者的专业背景等也很重要。有几个因素促成并加强了欧安组织在中亚的适应:组织上的不安全感、薄弱的评估、欧安组织的竞争压力和政策执行者的专业背景。

由于欧安组织的短期预算周期阻碍了战略规划,秘书处、欧安组织在当地的派驻机构和民主人权办公室必须具有创造性。预算周期通常为一年,政府利用其对统一预算和预算外资金的权力来控制执行者。此外,许多预算外资金都是在一年中逐步到位的,这就要求执行者迅速根据资金状况来调整他们的活动。欧安组织工作人员的个人激励机制也不利于派驻机构承担风险以对抗被派驻国政府。这些工作人员有特定职位的固定期限合同和最长服务时间。虽然服务时间规则不适用于派驻当地的工作人员,但他们面临不同的挑战,包括缺乏外交豁免权,缺乏税收豁免权。欧安组织通常被认为是一个非职业性组织,晋升机会有限,且预算充满不确定性,因此,欧安组织工作人员倾向于对冲风险,他们往往小心翼翼,不越过红线,以满足东道国政府的要求。

欧安组织成员国的做法无意中为获得正面的评估报告提供了便利。欧安组织的出版物和网站所突出的是活动(例如举办研讨会)的数量和产出(例如,开办的示范警察局的数量),而不是援助所取得的效果(例如警察滥用暴力的程度是否下降)和影响(例如社会治安状况是否真正改善)。在关于欧安组织提供警务援助的主要资料来源——秘书长关于警务活动的年度报告中,对援助的预期效果、关于警务改革的不同观点、政府如何履行承诺、哪些社会团体被排除在援助之外以及哪些捐助者资助了哪些项目等问题很少涉及。这些年度报告还充斥着诸如改革、人权之类的缺乏客观评价指标的词汇。欧安组织秘书处的内部监督办公室(OSI)评估方案,报告均不公开。非政府组织也很难与欧安组织在中亚的派驻人员进行会面,以讨论和收集有关信息。

促使政策执行者规避风险的另一个因素是其他国际组织和双边项目对欧安组织的竞争压力。首先,欧盟主要通过中亚边境管理计划对边境管理进行了大量的投资。其次,联合国毒品和犯罪问题办公室让中亚国家的警务部门参与了各种项目,其中大部分项目旨在增强警务部门的能力,而不是对其进行所谓的“民主化改革”。第三,部分国家对中亚地区提供的安全援助不附带所谓的“民主规范”,考虑到中亚国家可以选择其他接受援助的渠道,包括欧安组织在内的援助方就更难在中亚国家推行其“民主规范”。

五、总结

综上所述,实证分析显示,欧安组织只是以中亚国家政府可以接受的方式为所谓的“民主化警务改革”提供支持,在一定程度上也改善了中亚地区的安全状况,并继续为中亚国家政府提供执法支持。作者认为造成这种政策-实践脱节的原因在于中亚国家的政府对行政机构进行了微观管控。欧安组织的政策执行者将其行为适应当地政府的偏好。这种适应的过程取决于组织能力、评价机制,以及欧安组织面临的竞争压力和政策执行者的专业背景。欧安组织在中亚的警务援助案例有助于研究国际官僚机构的活动成效。

【编译者简介】

安凯欣,必威betway西汉姆联2021级硕士研究生。本科就读于西安外国语大学俄语学院哈萨克语专业。在读期间曾获得全国哈萨克语联赛个人三等奖、校级文学作品多语种翻译大赛三等奖等荣誉。

【校对者简介】

尉锦菠,必威betway西汉姆联2020级硕士研究生。本科就读于吉林大学行政学院国际政治系。

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编译:安凯欣

校对:尉锦菠

审校:陈亚州